美朝对话遇阻,文在寅首脑外交求变:执政第三年的“突围”

6月9日到16日,韩国总统文在寅对芬兰、挪威和瑞典三国进行了为期8天的国事访问,这也是继3月访问东南亚三国、4月访问中亚三国后,文在寅2019年年内第三次访问非六方会谈国家。相对比的是,文在寅只是在今年4月访问了六方会谈国家中的美国。

自2017年5月就任总统以来,文在寅首脑外交(本文仅指狭义的出访)的一个突出特点是加强与六方会谈国家的联系,谋求解决半岛核问题。相比于2017和2018年,2019年文在寅的首脑外交发生了怎样的变化?背后又反映了怎样的政策考量?

文在寅2019年首脑外交的两大变化

相比于前两年,文在寅总统在2019年首脑外交的一大变化是更偏重访问非六方会谈国家。在2017年,文在寅进行的6次出访中,4次是到访六方会谈国家,占比为66.7%,对非六方会谈国家的访问只有2次,占比33.3%;在2018年,这一比例变为63.6%和36.4%;而2019年迄今,这一数据为25%与75%。可以发现,自2017年5月到2019年6月,文在寅对非六方会谈国家的首脑外交,呈逐年递增态势,尤其是在2019年上半年,大幅增加。

文在寅2019年首脑外交的另一大变化是,在聚焦朝核问题的同时,对产业合作议题的关注明显增加,其中尤以能源和高新技术产业合作为重。

文在寅3月访问东盟三国时表示要在双方经贸合作的基础上,加强在“能源、基建、智慧城市、信息通信技术、军工”等领域的合作。4月和6月的访问,产业合作更突出也更聚焦。其中,4月对中亚三国的访问突出能源和铁路两方面的合作。能源方面,韩国的“最终目标是让韩国与通过管道输送到土库曼斯坦和俄罗斯的天然气储层进行连接”,铁路方面,韩国强调同土库曼斯坦、乌兹别克斯坦、哈萨克斯坦共同开创“丝绸铁路”时代,通过铁路连通到欧亚其他地区。

6月文在寅对北欧三国的访问,强调清洁能源和创新产业两个产业合作领域。清洁能源方面,韩国谋求与北欧三国在可再生能源领域,尤其是氢能汽车产业的合作;科技创新方面,强调在移动通信、人工智能(AI)、大数据、物联网(IoT)等第四次产业革命相关领域进行合作。

首脑外交变化背后的困境

文在寅总统首脑外交两大变化的背后,是韩国正面临着半岛问题与经济问题的困境,“困则变”是政策调整的重要原因。

首先,半岛问题上,朝美在河内峰会后的“斗气”使得韩国不能只指望朝美两国解决半岛核问题,也需要谋求与非六方会谈国家的合作以“曲线救国”。尤其是5月以来,朝美两国都在采取迫使对方让步的姿态,使半岛局势改善的进程面临倒退的风险。具体而言,朝鲜在5月4日、9日两次发射飞行物展现强硬,美国则在10日扣押朝鲜货轮,并随后联合26国要求立即停止对朝鲜能源出口。面对朝美强硬措施下的半岛困局,与局势密切相关的韩国绝不能无所作为,在朝美对话之路遇阻、其他相关方观望的情况下,对话非六方会谈国家不失为一个好的替代选择。

出访非六方会谈国家可以使韩国获得这些国家对半岛无核化的关注与“声援”,为问题的解决营造国际氛围。朝美河内峰会的无果而终打击了国际社会对解决半岛无核化的信心,也弱化了国际社会对半岛问题的关注。为推动朝美首脑会谈,文在寅需要重新“唤起”国际社会的关注,以使朝美领导人认为能从解决半岛核问题中获得更多利益、为其国内政治加分,也从而更有意愿来维持对话。

所以文在寅在年内三次出访非六方会谈国家时,先是表示“两次在东盟地区举行旨在消除全球最后冷战的历史性美朝首脑会谈绝非偶然,东盟率先开启了和平与共存的亚洲时代”,后对哈萨克斯坦、芬兰等国推进半岛无核化的“支持和声援”表示感谢,并希望再次得到帮助,力图在近期恢复“对话动力”。正如文在寅认为,“如果(朝美)对话间歇期过长,对话热情有可能消退,因此正在敦促两人尽早当面对话。”

其次,经济方面,文在寅突出产业合作的背后,是韩国目前正面临着经济发展“不景气”的问题,并深受中美贸易摩擦的影响。

韩国2019年的经济发展成效及未来发展预期并不理想。韩国2018年GDP增速仅为2.7%,为六年来的最低值;2019年第一季度GDP环比下降0.3%,为十年来最大跌幅。经济预期方面,韩国经济研究院发布的报告下调2019年韩国经济增长率到2.2%,远低于韩国银行(央行)此前预测的2.8-2.9%的经济增速(2016-2020)。2019年是文在寅总统的执政第三年,也是韩国政界认为的决定文在寅政府成败的最重要年份。在受经济“下行”影响,总统个人支持率接连刷新历史最低值的情况下,文在寅必须关注解决经济问题。

雪上加霜的是,中美贸易摩擦加剧冲击了出口这一韩国经济发展的引擎。韩国与中美两国经贸联系密切,正如韩国经济副总理洪楠基表示,“韩国对中美出口额占韩国出口总额的39%”,“中美贸易争端继续升级,其对韩国经济的影响也大于以往”。中美贸易摩擦对韩国的影响,还体现在大企业的出口、利润率方面。韩国出口严重依赖大企业,2018年,韩国大企业出口额占总额的67%。中美贸易摩擦升级的背景下,韩国十大企业集团旗下95家上市公司2019年第一季度营业利润同比减少42.8%。国内外压力下,为扩大出口,尤其是大企业出口,韩国需要积极开拓中美之外的市场。

困境背后的美国因素

不管是半岛问题困境还是经济发展困境,背后都有大国尤其是美国的影子。文在寅总统首脑外交的变化,也体现出韩国在韩美同盟和产业发展尤其是5G发展两方面谋求对美国影响的“突围”。

韩美同盟方面,6月3日,韩美两国防长宣布,韩国将从美国收回战时作战指挥权,并将由一名韩国四星将军出任韩美联合司令部司令。这也是20世纪50年代初韩国军队指挥权由驻韩美军掌握以来,韩国历史性地将收回战时作战指挥权。

5G发展方面,韩国将5G界定为“可以超越半导体出口的另外一个经济支柱”,并与美国争夺成为“世界上第一个正式启用5G的国家”。对于美国先后宣布将在4月11日、4日开通商用5G,不愿被美国抢先的韩国随即决定在4月5日,并最终在4月3日深夜11点,领先美国55分钟,开通5G服务,拔得头筹。正如韩国科学技术信息通信部部长俞英民表示的“利用5G通讯可以提供现在无法比拟的健康护理、智慧城市、智能工厂等各种服务”,“5G通讯真正的角逐现在才刚刚开始。”

韩国长期深受大国的影响,增强政策自主性是其长期的政策选择,契合其民族自尊心,但也绝非坦途。正如在文在寅3年来的21次出访中,5次是访问美国,占比约1/4,远高于排名第二位的、访问俄罗斯的2次。纵使如此,韩国追求自主性的艰难之旅也值得关注。虽然韩国缺少庞大实力,但在国际社会这个“台球桌”上,作为半岛问题直接相关方的身份、5G发展的先占优势等使韩国这颗“小球”处于对“大球”的关键位置上,而其转动与碰撞也会对“大球”,乃至整个“球桌”产生影响。

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责任编辑:沙金 (FJ157)

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